Jak brak mechanizmu kontroli i równowagi oraz lekceważenie praworządności sprawiają, że kraj staje się zależny od kaprysów polityków 

1 października 2021 roku, po tym, jak w pożarze w szpitalu w Konstancy zginęło siedem osób, prezydent Klaus Iohannis przyznał, że „państwo rumuńskie nie spełniło swojej podstawowej misji, jaką jest ochrona obywateli” (Digi24 i Presidency). 29 sierpnia 2023 roku, gdy kierowca pod wpływem narkotyków zabił w nadmorskim kurorcie dwie osoby, minister spraw wewnętrznych Cătălin Predoiu przyznał, że Rumunia przegrała walkę z narkomanią wśród dorosłych (Libertatea i G4Media). Pewien ekspert biznesowy trafnie zauważył, że kiedy jednostki (lub instytucje) zachowują się konsekwentnie, ich postępowania nie można wytłumaczyć wyłącznie przypadkiem, lecz trzeba uwzględnić konkretny system determinujący to postępowanie (Stanciu).

Autor niniejszego artykułu twierdzi, że podstawowy system stanowiący fundament instytucji Rumunii spowodował tak wiele niepowodzeń w różnych dziedzinach życia, że nie zasługuje na miano praworządności (rule of law); bardziej adekwatne wydaje się określenie „wadorządność” (rule o’flaw) (Vrabie). Problemy Rumunii z praworządnością nie rzucają się w oczy od razu, są jednak wszechobecne. Jej aparat państwowy niemal cały czas cierpi na brak funduszy i kadr, jest słaby i zawodny, i nie radzi sobie z nierównościami. Poszczególni politycy stanowią bardziej część problemu niż rozwiązania, ale wymóg odpowiedzialności publicznej angażuje cały wachlarz instytucji krajowych i międzynarodowych – jak dotąd z wątpliwym skutkiem. Struktura konstytucyjna i/lub kultura polityczna Rumunii mogą wymagać reformy.

Skróty

Obecna sytuacja

W ostatnią niedzielę sierpnia 2023 roku w wyniku eksplozji na stacji paliw pod Bukaresztem zginęło pięć osób, a 57, w tym 39 strażaków, zostało rannych (Libertatea i HotNews). Premier Marcel Ciolacu zapowiedział bardziej rygorystyczne inspekcje i kontrole na wszystkich stacjach paliw (SpotMedia), natomiast media lokalne zbadały sytuację w terenie i dowiedziały się, że spośród 380 podobnych stacji w Bukareszcie zagrożenie pożarowe stwarzało 226 (BdB). W październiku 2015 roku w pożarze klubu nocnego Colectiv zginęły 64 osoby, a 146 zostało rannych (Wikipedia). W dniach po pożarze ówczesny premier Ponta również wezwał do większej liczby inspekcji i kontroli, ale efekt się nie utrzymał. W 2015 roku przygnębieni i sfrustrowani ludzie wyszli na ulice, by zaprotestować przeciw korupcji politycznej i zawłaszczaniu państwa. W 2023 nic takiego nie nastąpiło. W listopadzie 2015 premier Victor Ponta poczuł się zmuszony do ustąpienia (DW); we wrześniu 2023 r premier Ciolacu zaproponował natomiast kontrowersyjne reformy (Europa Liberă).

Wśród ekonomistów panuje powszechna zgoda co do tego, że gospodarka Rumunii radzi sobie spektakularnie dobrze, w zasadzie wbrew polityce gospodarczej rządu. W raporcie Colliers z 2021 roku pod względem ewolucji w latach 2000–2020 Rumunia uplasowała się na 5. miejscu na świecie (Economedia). Na początku 2023 roku harvardzki Atlas of Economic Complexity ulokował Rumunię na 19. miejscu w skali globalnej, o 20 pozycji wyżej niż w 2000 roku (Adevărul). Dyrektor zarządzający pewnego stowarzyszenia właścicieli firm twierdzi jednak, że co najmniej od lat 2014–2017 gospodarka ulega przegrzaniu – w związku ze „wzrostem napędzanym płacami”, importem, nierealistycznym poziomem wynagrodzeń i emerytur (zwłaszcza w sektorze publicznym) oraz polityką fiskalną, której nie towarzyszą reformy strukturalne (Burnete).

Według ministra finansów deficyt budżetowy Rumunii osiągnął około 9 miliardów euro (Digi24). Samo uchylanie się od zobowiązań podatkowych wywołuje braki budżetowe wysokości około 30 miliardów euro rocznie (Petreanu). Na wykresie 1 widać, że efektywność rządu jest nie tylko słaba, lecz także dość kosztowna w porównaniu z innymi krajami, co jeszcze silniej akcentuje korupcję (patrz wykres 2). Alternatywne wyjaśnienie tak kiepskiej efektywności rządu opiera się na powszechności wykorzystywania uprawnień dyskrecjonalnych – rumuński rząd słynie z tego, że nie podejmuje decyzji dotyczących strategii działania w oparciu o dowody (OECD) i nie dopuszcza społeczeństwa do uczestnictwa w tym procesie (Mitruțiu, Dilema Veche, znów Burnete, i znów OECD).

Wykres 1. Koszty efektywności rządów w Europie w latach 2020–2021.

Źródło: Thomas Prorok, KDZ, sierpień 2022. 

Wobec tego największe wyzwania dla rumuńskiego rządu dotyczą zarówno gospodarki, jak i społeczeństwa. Rumunia wypada dość słabo pod względem dystrybucji i nierówności dochodów (Eurostat i Monitorul Social). Dlatego decyzje polityczne, które wzmagają nierówności gospodarcze i społeczne, wpływają na ładunek emocjonalny cyklu informacyjnego: 69 procent Rumunów unika wiadomości (Draft Four); tabela 1 na końcu tego artykułu tłumaczy przyczyny takiego stanu rzeczy. W efekcie Rumuni albo zwracają się ku ekstremistycznym ruchom politycznym, albo całkowicie odcinają się od polityki – frekwencja wyborcza w 2020 roku stopniowo spadła do 32 procent (Mediafax), natomiast w 2023 roku łączne poparcie dla partii antysystemowych wzrosło do ~25 procent wśród tych, którzy w ogóle zamierzają głosować (HotNews). Uchylanie się od uczestnictwa w wyborach na taką skalę można częściowo wytłumaczyć emigracją – po prostu od lat dziewięćdziesiątych XX wieku kraj opuściło około 4 milionów Rumunów (OECD; także HotNews).

Schematy i ich wady

Wygląda na to, że prawie wszystkie sytuacje nadzwyczajne wiążą się z nieuczciwością jakiegoś polityka lub niewydolnością instytucji państwowej, co podważa zaufanie do jakiejkolwiek formy wymiaru sprawiedliwości – jak twierdzi pewien działacz na rzecz reformy sądownictwa, egzekwowanie prawa jest słabe i wybiórcze (Ștefan). Zaangażowanie obywatelskie w podejmowanie decyzji lub ich publiczną kontrolę jest bardzo niewielkie, a jeśli już, to często przybiera formę wściekłych masowych protestów (patrz Kalendarz praworządności w Rumunii). Nic dziwnego, że w Indeksie Demokracji opracowanym przez „The Economist” wśród wszystkich państw członkowskich UE Rumunia zajmuje ostatnie miejsce, z wyjątkowo niskim wynikiem w kategorii „kultura polityczna” (Romania Insider). Równie słabo wypada pod względem „uczestnictwa” we wskaźnikach Światowego Stanu Demokracji (IDEA). W tych okolicznościach łatwo zrozumieć, dlaczego rumuński rząd opiera się głównie na uprawnieniach dyskrecjonalnych. Ponieważ jednak nie można oczekiwać, że udział społeczeństwa wystarczy, by zapewnić skuteczny nadzór, jakimi innymi zabezpieczeniami dysponuje Rumunia, aby zapobiec przekształceniu się rządowej dyskrecjonalności w jawną arbitralność?

W epilogu swojej książki „The Rule of Law” z 2011 roku Tom Bingham pisze, że „koncepcja praworządności nie jest dana raz na zawsze. Niektóre kraje nie podpisują się pod nią w pełni, a inne jedynie nominalnie, o ile w ogóle”. W niniejszym artykule w analizie praworządności w Rumunii nie znajdzie zastosowania schemat 8+2 zasady Binghama ani sześć zasad komisji Meijersa (the Meijers Committee, wraz z bardzo technicznym przeglądem orzecznictwa jurisprudence review), ani eliptyczne sformułowanie art. 2 TUE (Article 2 TEU), ani obszerna metodologia sprawozdania na temat praworządności w UE (EU Rule of Law Report), ani spis kontrolny na temat praworządności Komisji Weneckiej (Venice Commission’s Rule of Law Checklist [CoE]). Każde z tych podejść sprawiłoby, że drzewa zasłoniłyby las, co zauważyło ostatnio kilkoro dziennikarzy (Judecata de Acum i Dilema Veche). Zamiast tego posłużymy się uproszczonym schematem (inspirowanym wszystkimi powyższymi), aby skupić uwagę czytelnika na następujących trzech konkretnych pytaniach:

* Czy w Rumunii istnieją skuteczne ograniczenia dotyczące arbitralnego nadużywania władzy?

* Czy w Rumunii istnieją przepisy dotyczące zmian innych przepisów?

* Czy Rumunia szanuje godność ludzką?

(Zob. B. Dima w „Eastern Focus”, 2019 oraz S. James w The Encyclopedia of Political Thought, 2015; L. Sirota na Verfassungsblog, 2023; odpowiednio art. 1 CFREU Article 1 CFREU.)

Pierwotna struktura konstytucji z 1991 roku opierała się na zasadzie, że żaden aktor nie powinien być w stanie przejąć całej władzy politycznej. To zrozumiała obawa w przypadku kraju, który powstał w 1989 roku po ponad 50 latach nieprzerwanych dyktatur (faszyzmu i komunizmu). Uprawnienia władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej zostały celowo wewnętrznie podzielone – we władzy wykonawczej różne uprawnienia posiadali prezydent i premier, we władzy ustawodawczej dwuizbowy parlament i Trybunał Konstytucyjny miały przeciwstawne prerogatywy, a we władzy sądowniczej odrębne jurysdykcje miały Sąd Najwyższy i Rada Sądownictwa. Nowelizacja konstytucji z 2003 roku wprowadziła trzy istotne zmiany:

• TK nie ograniczał się już do powstrzymywania złych przepisów od wejścia w życie; powierzono mu natomiast rozwiązywanie konfliktów między trzema władzami.
• Czas trwania kadencji parlamentu i prezydenta został przesunięte względem siebie (odpowiednio cztery i pięć lat), co narzuciło naprzemienne okresy politycznej synergii i kohabitacji.
• CSM zapewniła sędziom i prokuratorom (prawie) równą pozycję, ale jednocześnie zwiększyła napięcie polityczne, mianując kilku przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego.

Struktura konstytucji po 2003 roku stworzyła ryzyko przejęcia państwa przez jednego z aktorów sceny politycznej. PSD okazała się wystarczająco wytrwała, mimo że jej posunięcia były jedynie taktycznymi, stopniowymi korektami, niezaplanowanymi strategicznie (inne znaczenie „wady” w „wadorządności”). Wydawało się, że do początku 2010 roku PNL chroniła mechanizm kontroli i równowagi przed PSD, ale ostatecznie ugięła się pod naciskiem trzeciego aktora politycznego: kiedy były prezydent Traian Băsescu i jego była partia (PDL) w latach 2004–2014 nagięli system do własnych potrzeb, wywołało to kontrreakcję PNL, która połączyła siły z PSD.

Za każdą z tych trzech istotnych zmian w konstytucji stały dobre intencje, lecz szły za nimi błędne decyzje. W oderwaniu od pozostałych, żadne z nich nie wpłynęłoby zbytnio na ograniczenia w (nad)używaniu władzy; ale wszystkie razem stopniowo osłabiały mechanizm kontroli i równowagi: „przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego” w CSM szerzyli propagandę polityczną na rzecz koalicji rządzącej, a zwłaszcza przeciwko prokuratorom. Przesunięte w czasie kadencje parlamentu i prezydenta zbiegną się w 2024 roku, co umożliwi sojuszowi PSD-PNL zdobycie absolutnej większości (ponad 50 procent) we wszystkich rundach wyborów (Libertatea). A wśród sędziów TK już jest większość gotowa przymknąć oko na toksyczne decyzje koalicji rządzącej.

Bez skutecznych ograniczeń w (nad)używaniu władzy korupcja polityczna kwitnie. W ciągu ostatniej dekady społeczne postrzeganie korupcji niewiele się zmieniło (zob. wykres 2). Raport KE na temat praworządności jest dość łagodny, jeśli idzie o korupcję (zob. rozdział poświęcony Rumunii), prawdopodobnie po to, by umotywować decyzje polityczne z listopada 2022 roku i września 2023 i uzasadnić zniesienie MWiW po 15 latach (KE [EC i Agerpres]). GRECO jest jednak bardziej wymagające i krytykuje ewidentne braki w rumuńskim mechanizmie kontroli i równowagi (CoE). W rumuńskiej strategii antykorupcyjnej nie ma wzmianki o żadnych ograniczeniach w zakresie (nad)używania władzy, nic więc dziwnego, że żadna z instytucji publicznych nie czuje się zobowiązana do działania (SNA). Ewolucja Rumunii w zakresie wskaźnika praworządności potwierdza raczej ustalenia GRECO niż Komisji Europejskiej, ponieważ Rumunia we wszystkich ośmiu kategoriach stale osiąga wyniki poniżej średniej regionalnej (WJP).

Wykres 2. CPI dla Rumunii i względna ewolucja w stosunku do średniej europejskiej w latach 1997–2022.

Źródło: dane z Indeksu Percepcji Korupcji (CPI) Transparency International; metodologia: Piața de șpagă; zastrzeżenia omówione przez Vrabie, styczeń 2023 roku.

Oprócz trzech znaczących zmian w 2003 roku, dwa kolejne elementy konstytucyjne, które należy wziąć pod uwagę, to rozporządzenia nadzwyczajne (OUG) i rzecznika praw obywatelskich. OUG zostały niedawno (znów) skrytykowane w raporcie GRECO (CoE), ale można znaleźć je już choćby na „liście rzeczy do zrobienia” KE z 2012 roku, opracowanej przez przewodniczącego José Manuela Barroso (Euractiv). Teoretycznie OUG uchwalane są, gdy parlament przekazuje swoje uprawnienia ustawodawcze gabinetowi; w praktyce delegowanie takich uprawnień jest prawie nieograniczone i nieskrępowane, w związku z czym od 1997 roku wszystkie gabinety konsekwentnie go nadużywały – przez całą dekadę kraj znajdował się tygodniowo średnio w dwóch sytuacjach nadzwyczajnych wymagających działań regulacyjnych (patrz wykres 3).

Wykres 3. Rozporządzenia nadzwyczajne (OUG) w ciągu roku i kolejne średnie w tygodniu w latach 1991–2023.

Źródło: Vrabie w Eastern Focus, 2019, 2019, zaktualizowane; dane Rady Legislacyjnej Legislative Council na koniec sierpnia 2023 roku Zwraca uwagę fakt, że rzeczywiste sytuacje nadzwyczajne, takie jak pandemia Covid czy rosyjska inwazja na Ukrainę, nie wywarły istotnego wpływu na średnie tygodniowe w latach 2020–2023.

Mimo że wydaje je rada ministrów, OUG mają taką samą moc prawną jak akty uchwalone przez parlament; ich publikacja w dzienniku urzędowym i późniejsze wejście w życie nie są jednak uzależnione od podpisu prezydenta. Jedyną instytucją, która może uniemożliwić (lub opóźnić) publikację OUG w dzienniku urzędowym jest rzecznik praw obywatelskich – ma on bezpośrednią i nieograniczoną możliwość zwracania się do TK o dokonanie kontroli konstytucyjnej ex ante. A biorąc pod uwagę, iż rzecznik może być powoływany lub odwoływany przez obie izby, służy on interesom większości parlamentarnej popierającej rząd. Dopiero w 2021 roku TK orzekł, że odwołanie rzecznika praw obywatelskich nie leżało w gestii parlamentu (Europa Liberă).

Pięć elementów omówionych powyżej odmalowuje raczej ponury obraz sytuacji konstytucyjnej: nawet jeśli gabinet ma w parlamencie niewielką większość, premier i tak może korzystać ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych za pomocą OUG. W takim przypadku, gdy prezydent zostaje skutecznie wykluczony z gry, premier może pokonać zarówno rzecznika praw obywatelskich, jak i TK. Jeśli taki premier będzie dość umiejętny, by odnieść kilka zwycięstw, może stworzyć inną większość w parlamencie (kupowanie głosów nie należy do rzadkości, ale nigdy nie dowiedziono go przed sądem). W ostatniej dekadzie Victor Ponta (PSD) kierował czterema gabinetami, Liviu Dragnea (PSD) stworzył trzy, a Ludovic Orban (PNL) trzy kolejne. Nicolae Ciucă (PNL) i Marcel Ciolacu (PSD) na zmianę stawali na czele dwóch kolejnych rządów opartych na mniej więcej tej samej większości (zob. Kalendarz praworządności w Rumunii).

Gdyby natomiast premier cieszył się stabilną większością parlamentarną, pomocnym rzecznikiem praw obywatelskich, przychylnym prezydentem oraz pewnymi wpływami w CSM i życzliwym TK, mechanizm kontroli i równowagi po prostu by zawiódł. Kwestią przypadku jest, że Rumunia nigdy nie zaznała takiej koncentracji władzy. Wszystkie rządy utworzone od lutego 2012 roku średnio funkcjonowały ledwie 10 miesięcy, z czego wniosek, że władza polityczna sprawowana jest zazwyczaj przez krótki czas. Wobec tego, choć Rumunia jest dość podatna na tendencje autorytarne (Vrabie), rumuńskim politykom nie udało się jeszcze ustawić wszystkich niezbędnych elementów. Jednak sojusz wyborczy PSD i PNL w 2024 roku, kiedy wyborów będzie dużo, może stanowić poważne zagrożenie dla praworządności (Libertatea, Monitorul Social). Mimo to wybory w 2024 roku mogą okazać się „bezpieczne”, ponieważ około połowa rumuńskiego społeczeństwa nadal utożsamia brak demokracji ze skrajnym ubóstwem lat osiemdziesiątych XX wieku (În Centru).

Analiza i dyskusja

Wyżej omówione cechy konstytucji od razu dostarczają odpowiedzi na dwa z pierwotnych pytań: Z powodu OUG Rumunia tak naprawdę nie posiada jasnych przepisów regulujących zmiany innych przepisów. Głównie z tej samej przyczyny, Rumunia nie ma też skutecznych ograniczeń w zakresie (nad)używania władzy. We wszystkich trzech władzach dyskrecjonalność jest niepokojąco powszechna, a decydenci nie mają w zwyczaju antycypować niezamierzonych konsekwencji swoich działań.

W czasie swojej pierwszej kadencji (2004–2009) prezydent Băsescu skorzystał ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych, aby zmodyfikować większość w parlamencie, nie zważając na potencjalne skutki rozwścieczenia PSD. Następnie oświadczył, że korupcja stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, nie biorąc pod uwagę, że SRI może zyskać przyczółek w sądownictwie. Planował także zdobycie przyjaznej większości w TK, co przyniosło odwrotny skutek w 2014 roku, kiedy parlamentowi pozwolono na powołanie nowego, trzeciego gabinetu Ponty bez wizji rządzenia (Digi24).

W 2012 roku premier Ponta z PSD i jego sojusznicy z PNL poważyli się na działania równoznaczne z zamachem stanu (Euractiv). Sytuacja zaostrzyła się do tego stopnia, że zainterweniował przewodniczący KE Barroso, przedstawiając premierowi Poncie 11-punktową „listę rzeczy do zrobienia” (ponownie Euractiv). W związku z tym siła negocjacyjna Ponty uległa ograniczeniu: w latach 2012–2013 starał się powołać przychylnego mu prokuratora generalnego (Digi24), ale Băsescu narzucił byłą PG Kövesi (2006–2013) jako nową szefową DNA (2013–2018).

Prawdopodobnie już od 2005 – choć udokumentowano to dopiero od 2011 – SRI podpisywało tajne porozumienia z prokuraturą generalną, radą sądownictwa, a może nawet z sądem najwyższym. Ich treść wyciekła do prasy w 2018 roku, wywołując wrażenie, że SRI brało udział w szeroko zakrojonej manipulacji dochodzeniami kryminalnymi (Curaj Înainte). Część polityków domniemywała, że SRI i DNA mogły zmówić się w celu „oczyszczenia” elity politycznej, twierdzenia te jednak nie zaowocowały uchyleniem jakichkolwiek wyroków karnych.

Skandal z SRI w 2018 roku poprzedziły dwa orzeczenia TK z 2016 roku:

• W jednym z nich TK zakazał SRI jakiegokolwiek zaangażowania w sprawy karne, w związku z czym podsłuchy i inny sprzęt inwigilacyjny musiały zostać przekazane przez SRI policji sądowej, a sama policja sądowa musiała przenieść się z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do prokuratury; żadne z tych zaleceń nie zostało dotychczas w pełni zrealizowane.
• TK narzucił także nową interpretację kodeksu karnego w zakresie przestępstwa „nadużycia stanowiska”. Przy tej okazji DNA oskarżyło TK o zmowę z politykami winnymi korupcji, utrzymując, że w wyniku tego orzeczenia budżet państwa straci 260 mln euro (Republica).

Po wyborach w 2016 roku Liviu Dragnea (PSD) i jego trzej kolejni premierzy wykorzystali sytuację powstałą w związku z DNA, SRI i TK: nie mogąc samemu zostać premierem (ze względu na wyrok skazujący za korupcję w 2016 roku, Mediafax), Dragnea stworzył narrację o „państwie w państwie” (deep state), które wsadza polityków do więzienia, i uruchomił proces polityczny mający na celu wyeliminowanie kontroli sądowej nad władzą wykonawczą; wiązało się to ze zmianami w trzech ustawach dotyczących sądownictwa, zmianami w kodeksie karnym i usunięciem Kövesi z DNA.

W efekcie CSM od lat 2017–2018 nie obraduje już w pełnym składzie, lecz w dwóch oddzielnych sekcjach, co umniejsza rolę prokuratorów jako sędziów (Komisja Wenecka, 2018 i 2022) i podważa niezależność sędziowską (Chiș). SIIJ miała stanowić przeciwwagę dla DNA – teoretycznie SIIJ miałaby ścigać przestępstwa popełnione przez sędziów; w praktyce prześladował sędziów, którzy wsadzali polityków do więzień. Choć obecnie SIIJ dopuszcza przedawnienie spraw, aby można je było umarzać (Digi24, RFI i Europa Liberă), sędziowie nadal nie są chronieni przed politykami.

Przy innej większości TK zmienił bieg przedawnienia dwoma orzeczeniami – z 2018 i 2022 roku Podsumowując: kodeks postępowania karnego przewiduje obecnie bardzo krótki termin na wykrycie przestępstwa, śledztwo, sformułowanie aktu oskarżenia i proces, apelację, regres, skazanie i wykonanie wyroku sądu. Zmiany te najbardziej dotykają złożonych przypadków nadużyć finansowych i korupcji z udziałem polityków (Judecata de Acum). Parlament zaś oczywiście nie ma motywacji do stanowienia prawa zapewniającego większą ochronę prokuraturze.

Chociaż praworządność nie zależy wyłącznie od prokuratorów, decyzje polityczne podjęte w latach 2017–2018 (trzy orzeczenia w sprawie sądownictwa oraz CSM i SIIJ, biegu przedawnienia i usunięcia Kövesi) wywarły na sądownictwie efekt mrożący (FJR i Funky Citizens): politycy posiadają dokładnie tyle władzy dyskrecjonalnej, by zawsze móc utrudnić pracę sądownictwu, pomimo międzynarodowych gwarancji praworządności. Natomiast główne partie polityczne (zwłaszcza PSD i PNL) utrzymują wciąż, że nie należy wprowadzać ograniczeń w sprawowaniu władzy politycznej.

Udana kandydatura Kövesi na szefową Prokuratury Europejskiej w październiku 2019 roku nie wystarczyła, aby rumuńscy sędziowie mogli dać odpór krajowym politykom. Za to usunięcie jej z DNA w 2018 roku (HotNews) wywołało niezamierzony skutek w postaci zwiększenia zakresu uprawnień dyskrecjonalnych: w związku z połączeniem trzech następujących orzeczeń sądowych na poziomie europejskim rumuńscy sędziowie mogą rozszerzyć swoje orzekanie poza ograniczenia prawne określone w kodeksie postępowania:

• W 2020 roku ETPC skazał Rumunię za nieuchylenie niezgodnej z prawem decyzji o odwołaniu prokuratora generalnego i niepodejmowanie działań mogącym zapobiec takim nadużyciom władzy w przyszłości (Europa Liberă).
• W 2022 roku ETS rozpatrzył sprawę z udziałem SIIJ i CSM i zdecydował, że sędziowie mogą ignorować decyzje TK sprzeczne z prawem UE (również Europa Liberă).
• W 2023 roku ETS ponownie orzekł, że sędziowie mogą ignorować decyzje TK dotyczące przedawnienia w sprawach o nadużycia finansowe i korupcję (G4Media i HotNews).

Opisany powyżej krajobraz władzy dyskrecjonalnej będzie z pewnością powiązany z kwestią praw człowieka. W tabeli 1 ukazano mroczny obraz społeczeństwa nękanego przemocą systemową, której skutki są bardzo poważne dla mniejszości romskiej (i węgierskiej) (CRJ), niektórych mniejszości religijnych (Să fie lumină), społeczności LGBT+ (Monitorul Social), imigrantów (Recorder i Digi24), osób niepełnosprawnych (CRJ) oraz kobiet, młodych ludzi i dzieci w ogólności (Filia i Eurostat). Kluczową rolę powinien tu odegrać rzecznik praw obywatelskich (instytucja ustanowiona w 1997), jest on jednak bardziej chwalony za swoje działania w kwestii OUG niż za ochronę praw człowieka i godności ludzkiej. Nawet TK nie wykazuje troski o ochronę tych wartości (V. Perju w Dima i Perju, 2023).

Tam, gdzie rzecznik praw obywatelskich i inne władze nie chronią godności ludzkiej, interweniują organizacje obywatelskie. Rząd nie może jednak ścierpieć, że te podmioty cieszą się w organizacjach międzynarodowych dużym uznaniem, i wielokrotnie próbował je uciszyć. Podczas rządów Dragnei najbardziej ucierpieli działacze obywatelscy, a pakiet legislacyjny premiera Ciolacu z września 2023 roku ma na celu przekierowanie środków od sponsorów na pokrycie deficytu budżetowego (G4Media). Jedna z (potencjalnie) najbardziej dotkniętych organizacji obywatelskich buduje obecnie pierwszy nowy szpital w Rumunii od ponad 30 lat, podczas gdy rząd odrzucił niedawno ofertę Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności o wartości 740 milionów euro przeznaczoną na infrastrukturę zdrowotną (Economedia).

„Referendum w sprawie rodziny” z 2018 roku ilustruje współzależność poszanowania praw człowieka i władzy dyskrecjonalnej – frekwencja nie osiągnęła wymaganego poziomu, gdyż referendum zostało po cichu zbojkotowane przez społeczeństwo (DW). Niemniej interpretacja TK, według której małżeństwo może łączyć tylko mężczyznę i kobietę, jest nadal prawnie aktualna, nawet jeśli w konstytucji (art. 48) pada termin „małżonkowie”. Ponadto mimo wyroku ETS z 2018 roku (Curia) Rumunia w dalszym ciągu nie zapewnia ochrony parom LGBT+, co potwierdził wyrok ETPCz z 2023 roku (ECHR). Zamiast zastosować się do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Rumunia zagrała kartą tradycjonalisty i złożyła apelację od wyroku (G4Media).

Brak poszanowania dla godności ludzkiej osiągnął szczyt podczas pandemii covid-19. Prezydent Iohannis wraz z premierem Orbanem i większością TK poparli rozwój tajnych służb (i wojska) – na początku 2020 roku Rumunia zgłosiła odstępstwo od Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (HotNews) i skutecznie utajniła wszelkie decyzje i zamówienia związane z zarządzaniem kryzysem zdrowotnym (projekt ). W rezultacie od początku kampanii szczepionkowej w 2021 roku priorytet miał „niezbędny personel” i polityczni kolesie kosztem zwykłych obywateli, a nawet pracowników ochrony zdrowia (SpotMedia).

Przez całą pandemię tajne służby kontrolowały komunikację i zwiększały swoje wpływy. STS zaczął od platformy szczepionkowej, ale stopniowo rozszerzył swoją działalność na inne obszary administracji centralnej, zapewniając „wsparcie infrastrukturalne na rzecz cyfryzacji” wraz z SRI i SIE, przy potajemnym zaangażowaniu SPP. Tylko jedna rumuńska organizacja społeczna specjalizuje się w kontroli prawnej i obywatelskiej cyberbezpieczeństwa (ApTI) i ledwo nadąża za wszystkimi zmianami, zarówno krajowymi, jak i europejskimi (Context). Po raz kolejny uprawnienia dyskrecjonalne rządu pociągnęły za sobą więcej niezamierzonych konsekwencji.

Od początku rosyjskiej inwazji na Ukrainę wojsko i służby specjalne zdobyły większy wpływ na podejmowanie decyzji. Ponieważ premier Nicolae Ciucă (2021–2023) był emerytowanym generałem, rumuński rząd przyjął niedawno narrację dotyczącą bezpieczeństwa, która wtłacza dygnitarzy i urzędników państwowych w jedną z dwóch przeciwstawnych, a zarazem przesadzonych i kosztownych postaw: albo „Boję się podejmować (właściwe) decyzje, ponieważ egzekwowanie prawa jest uznaniowe i mnie zmiażdży”, albo „Nie boję się podejmować decyzji (nawet nielegalnych), ponieważ egzekwowanie prawa jest uznaniowe i mnie nie dosięgnie” (Judecata de Acum). Postawy te i leżące u ich podstaw pojęcie „selektywnej bezkarności” pokazują, jak nieskuteczne stało się w ostatnich latach ściganie przestępstw (zwłaszcza przez DNA i DIICOT).

Obie wspomniane postawy są szeroko rozpowszechnione wśród wszystkich trzech władz i można wywieść je od bardziej dyskrecjonalnych decyzji, których niezamierzonych konsekwencji nigdy nie brano pod uwagę: 

• Od 2015 roku, kiedy to parlament znowelizował ustawę o finansowaniu partii politycznych, dotacje państwa dla partii drastycznie wzrosły z około 1,2 do około 50 mln euro rocznie, z czego 57 procent idzie do mediów i na reklamy (Expert Forum). W rezultacie media zamieniły się w machiny propagandowe, a publiczna kontrola skupiła się na wyławianiu błędnych informacji i dezinformacji, zamiast koncentrować się na skuteczności rządu.
•  Również w 2015 roku, kiedy parlament znowelizował ordynację wyborczą, partie polityczne otrzymały premię wyborczą dla osób sprawujących władzę na wszystkich szczeblach (Politică fără Bariere). W połączeniu z toksycznymi skutkami dotowania mediów powoduje to, że do partii politycznych ściągają obecnie gadające głowy i hochsztaplerzy, a nie ludzie zdolni do uprawiania polityki. Przywództwo polityczne uległo wypaczeniu na rzecz decyzji, które pomagają utrzymać oddanych wyborców i odstraszyć niezdecydowanych (DoR).

Jakby tego było mało, ramy prawne umożliwiają partiom politycznym otrzymywanie premii w postaci dotacji dla kandydatek zajmujących bezpieczne miejsca na listach wyborczych. Jednak w przypadku rezygnacji kandydatki zwrot premii nie jest wymagany. W konsekwencji wewnętrzne strategie partii, zwłaszcza na szczeblu lokalnym, „zachęcają” kobiety do rezygnacji z „miejsc biorących” na rzecz kandydatów usytuowanych niżej na liście (Vrabie; także FES). Kobiety nie tylko są niedoreprezentowane w polityce (Expert Forum), ale takie zachowania skutecznie zapobiegają decyzjom, które by im się przysłużyły (Filia).

Ukazane powyżej multum błędnych decyzji stawia pod znakiem zapytania rzeczywiste kompetencje rumuńskich polityków. Kwestia ta była przez pewien czas przedmiotem debaty (Kalendarz praworządności w Rumunii, Șercan i Nicolae), ale nawet prezydent Iohannis nie zgodził się na wniosek obywatelski z 2015 roku dotyczący wprowadzenia dla ministrów kryteriów uczciwości i kompetencji (Mediafax). Pożałowania godnym pokłosiem tej porażki jest to, że PSD i PNL stopniowo „przez pomyłkę” stały się nieliberalne (Vrabie): nieuczciwość zmusza je do ukrywania swoich błędów, nie zaś do ponoszenia za nie odpowiedzialności, a decyzje tuszujące te błędy stanowią dodatkowe błędy, które tworzą błędne koło braku odpowiedzialności.

Wnioski

Systemowe wady tekstu rumuńskiej konstytucji oferują wszystkim trzem władzom szeroką swobodę decyzyjną. OUG skutecznie uniemożliwiają zaistnienie lub wyegzekwowanie jakichkolwiek przepisów dotyczących zmiany innych przepisów. Oprócz OUG współzależność instytucji wysokiego szczebla wszystkich trzech władz w coraz większym stopniu osłabia wszelkie ograniczenia dotyczące arbitralnych nadużyć władzy. Obecnie dwie główne partie rządzące (PSD i PNL) stoją na wspólnym stanowisku, że nie powinno być żadnych ograniczeń w sprawowaniu władzy politycznej. Jedynym celem politycznym, który choć trochę je powściąga, jest zaangażowanie w przystąpienie do OECD, przedstawianego jako „międzynarodowy porządek oparty na przepisach” (OECD).

Przez tak częste stosowanie OUG (zob. wykres 3) i powszechną dyskrecjonalność władzy rząd podejmuje decyzje bez poszanowania dla godności ludzkiej. Czy to z powodu korupcji (wykres 2), czy też zwykłej niekompetencji, skuteczność rządu w Rumunii jest gorsza, a działanie droższe niż w krajach sąsiednich (wykres 1). Likwidacja mechanizmu kontroli i równowagi (zwłaszcza sądownictwa w latach 2017–2022) uczyniła Rumunię miejscem atrakcyjnym dla wszelkiej maści łajdaków (patrz bracia Tate w BBC, tabela 1). Zatoczywszy koło w kwestiach dyskrecjonalności władzy i braku poszanowania dla godności ludzkiej, Rumunia w 2022 roku usłyszała od ETPCz największą liczbę wyroków skazujących za nieludzkie i poniżające traktowanie ze wszystkich państw członkowskich UE (Europa Liberă). Wniosek z tego taki, że chociaż wymiar sprawiedliwości powinien kontrolować i równoważyć władzę polityczną, to sami sędziowie również nie są bez winy.

Choć większość analityków uważa PSD za czarny charakter w opowieści o rumuńskiej „wadorządności”, kolejność decyzji i wyborów politycznych w latach 2012–2023 można również postrzegać inaczej: PSD (i jej sojusznicy) nie działali celowo i nie mieli planu strategicznego, tylko reagowali na otoczenie, dostosowując się taktycznie i stopniowo. PSD po prostu wytrwale realizowała swój program i sprytnie podzieliła się władzą z PNL – by racjonalnie wykorzystać nagromadzenie wyborów w 2024 roku. Czas pokaże, czy ten najnowszy manewr zadziała na ich korzyść, czy też sprowadzi następny kryzys i doprowadzi system do upadku. Kiedy jednak reżim polityczny zdoła ominąć ograniczenia w sprawowaniu władzy i przepisy o zmianie innych przepisów, Rumunia może paść ofiarą zawłaszczenia państwa, co również będzie miało tragiczne skutki dla poszanowania godności ludzkiej.

Najnowszy raport GRECO zaleca, aby Rumunia rozwiązała fundamentalny problem rozporządzeń nadzwyczajnych; OECD ma podobne oczekiwania. Najlepszym wyjściem byłaby zmiana konstytucji, ale politycy łatwo się nie zgodzą na rezygnację z ulubionej „zabawki”. Partii politycznych też nic nie zachęca do lepszej selekcji kandydatów, mimo że społeczeństwo obywatelskie domaga się, aby ostatecznymi kryteriami były kompetencje i uczciwość. W tych okolicznościach kluczowymi instytucjami są TK i rzecznik praw obywatelskich, o ile zdecydują się wziąć na siebie większe (lub szersze) zobowiązania. Konstytucyjnie są to jedyni gracze, którzy mogą powstrzymać (nad)używanie władzy, wyegzekwować elementarne zasady polityki i przywrócić poszanowanie dla godności ludzkiej.

Podziękowania

Codru Vrabie wyraża wdzięczność dla Oany Popescu-Zamfir, Radostiny Pawlowej, Doru Tomy, a zwłaszcza Cristiana Lupșy za pomoc w zredagowaniu i dopracowaniu ostatecznej wersji tego artykułu.

O autorze

Codru Vrabie jest niezależnym aktywistą, trenerem i konsultantem w zakresie dobrego zarządzania, ze szczególnym uwzględnieniem reform sądownictwa i administracji. Współpracuje z różnymi organizacjami obywatelskimi od 1998 roku, ale od 2020 roku nie jest już związany z żadną z nich. Artykuł ten napisał dla „Kultury Liberalnej/Let Law Rule” w ramach kontynuacji współpracy z GlobalFocus Centre. Od 2010 roku Codru jest zewnętrznym wykonawcą programu na rzecz praworządności w Europie Południowo-Wschodniej w Konrad Adenauer Stiftung oraz pracował jako trener w programie Leaders for Justice Program. W 2021 roku był gospodarzem podcastu dotyczącego praworządności Rule of Law Rules (w języku rumuńskim), produkowanego przez KAS/RLPSEE.

Tabela 1.

Codru Vrabie, GlobalFocus Center