Idea praworządności jest filarem każdego społeczeństwa demokratycznego, gwarantującym uczciwość, sprawiedliwość i rozliczalność. W ostatniej mniej więcej dekadzie (2012–2023) Słowacja stawała przed poważnymi wyzwaniami związanymi z utrzymaniem praworządności, zwłaszcza w zakresie walki z korupcją. Ponieważ w tym okresie w kraju zaszły zmiany zarówno polityczne, jak i społeczne, rozwiązanie problemu korupcji stało się palącą kwestią wymagającą stałych działań i reform.
W niniejszym artykule przedstawiono ewolucję praworządności na Słowacji w latach 2012–2023, ze szczególnym uwzględnieniem walki z korupcją. Autor analizuje kluczowe zmiany legislacyjne, mechanizmy instytucjonalne i inicjatywy antykorupcyjne wdrożone w tym okresie. Celem artykułu jest prześledzenie sukcesów, porażek i bieżących wyzwań, aby rzucić światło na stan praworządności i walki z korupcją na Słowacji.
Rozważany okres ma zasadnicze znaczenie, bo właśnie wtedy Słowacja doświadczała istotnych przekształceń politycznych, wahań gospodarczych i przemian społecznych. Przez cały ten czas kraj stawiał czoła momentom krytycznym, które wpływały na przestrzeganie prawa przez instytucje publiczne i rodziły pytania co do ich skuteczności w walce z korupcją.
Postrzeganie korupcji na Słowacji
Wskaźnik Corruption Perceptions Index (CPI) pozycjonuje kraje i obszary na podstawie postrzeganego poziomu korupcji w ich sektorach publicznych. Wynik kraju lub obszaru wskazuje na stopień skorumpowania sektora publicznego na skali, gdzie 0 to wysoce skorumpowany, a 100 to całkowicie wolny od korupcji.
W latach 2012–2022 Słowacja odnotowała znaczące zmiany wskaźnika CPI, idące w ślad za jej działaniami antykorupcyjnymi, praktykami zarządczymi oraz ogólnym postrzeganiem korupcji w kraju. W 2012 roku Słowacja uzyskała wynik CPI równy 46 i tym samym zajęła 62. miejsce wśród 180 krajów z całego świata, pozostając w tyle za takimi państwami jak Botswana, Namibia czy Oman. W ciągu dziesięciu lat Słowacja wdrożyła jednak rozmaite środki mające na celu zwalczanie korupcji i wzmocnienie instytucji państwa, w tym reformy legislacyjne, a także promowała transparentność i rozliczalność. W rezultacie uzyskała niewielką poprawę wartości indeksu oraz lepsze miejsce w rankingu – w 2022 roku Słowacja uzyskała CPI równe 53 i zajęła 49. miejsce na 180 krajów.
Tabela 1. Zmiany wartości wskaźnika CPI w latach 2012–2022
Źródło: Slovakia Corruption Index – 2023 Data – 2024 Forecast – 1998-2022 Historical – Chart (tradingeconomics.com)
Instytucjonalne mechanizmy zwalczania korupcji na Słowacji
Słowacja powołała szereg mechanizmów instytucjonalnych poświęconych zwalczaniu korupcji oraz promowaniu przejrzystości i rozliczalności w strukturach zarządczych. Mechanizmy te mają kluczowe znaczenie dla podtrzymania zaangażowania narodu w etyczne zarządzanie.
W przypadku zwalczania korupcji obowiązki w zakresie jej zapobiegania, wykrywania i ścigania przydzielane są różnym wyspecjalizowanym organom. Do takich podstawowych podmiotów należą specjalistyczne jednostki antykorupcyjne. Stanowią one część Narodowej Agencji Kryminalnej przy Prezydium Policji i mają za zadanie wykrywanie i ściganie przestępstw korupcyjnych, z wyjątkiem przestępstw związanych z korupcją wśród funkcjonariuszy policji i określonych organów ścigania, za które odpowiada Urząd Służby Inspekcyjnej .
Kolejny fundament działań antykorupcyjnych na Słowacji to Prokuratura Specjalna, niezależna instytucja odpowiedzialna za prowadzenie szczególnie wrażliwych spraw karnych, w tym związanych z korupcją. Urząd ten powołano w celu wzmocnienia bezstronności i skuteczności śledztw oraz postępowań karnych, zwłaszcza gdy w sprawę zamieszani są wysokiej rangi urzędnicy i wpływowe osobistości.
Ponadto zasadniczą rolę w koordynowaniu wysiłków antykorupcyjnych odgrywa Departament do spraw Zapobiegania Korupcji w Kancelarii Rządu Republiki Słowackiej. Rządowa Rada do spraw Koordynacji Walki z Korupcją pod przewodnictwem premiera nadzoruje realizację słowackiej Narodowej Strategii Antykorupcyjnej we współpracy z zainteresowanymi stronami dla zapewnienia kompleksowego i właściwie skoordynowanego podejścia do zwalczania korupcji. Dodatkowo Kancelaria Rządu Republiki Słowackiej ma za zadanie gwarantować przestrzeganie przez instytucje rządowe standardów transparentności, co obejmuje zapewnienie dostępu do informacji publicznej i zobowiązanie urzędników do regularnego składania oświadczeń majątkowych, by zachować transparentność jeśli chodzi o interesy finansowe.
Poza tym Słowacja wprowadziła środki niezbędne do wzmocnienia swoich struktur antykorupcyjnych. Ustawa o ochronie sygnalistów ustanawia procedury odbierania zgłoszeń od sygnalistów, zapewniania im anonimowości i ochrony przed odwetem. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich, pełni funkcję niezależnej instytucji odpowiedzialnej za ochronę praw obywateli i rozpatrywanie skarg kierowanych do administracji publicznej, przyczyniając się tym samym pośrednio do demaskowania korupcji oraz promowania transparentności i rozliczalności w instytucjach publicznych .
Wreszcie Słowacja wymaga oświadczeń majątkowych od wszystkich urzędników publicznych, w tym polityków i członków korpusu służby cywilnej. Na mocy art. 114 ustawy nr 55/2017 takie oświadczenia muszą być regularnie składane, aby można było zapobiegać konfliktom interesów i wykrywać potencjalną korupcję. Są one przechowywane w Centralnym Rejestrze Oświadczeń Majątkowych, co zapewnia transparentność w kwestii interesów finansowych funkcjonariuszy publicznych.
Wszystkie razem te mechanizmy instytucjonalne stanowią solidne ramy instytucjonalne dla walki z korupcją na Słowacji. Ich skuteczność zależy jednak od takich czynników, jak ich niezależność, odpowiednie finansowanie oraz wsparcie lub ingerencja ze strony polityków, co sprawia, że dla utrzymania tych inicjatyw antykorupcyjnych konieczne jest ciągłe zaangażowanie.
Wprowadzenie nowego ustawodawstwa antykorupcyjnego w latach 2012–2023
W latach 2012–2023 na Słowacji nastąpiły znaczące zmiany w ustawodawstwie antykorupcyjnym – podejście kraju do zwalczania korupcji ukształtowało sześć kluczowych ustaw i jedna uchwała.
Jedna ze wspomnianych ustaw (nr 343/2015) dotyczy zamówień publicznych. Ustawa ta koncentruje się przede wszystkim na zwiększeniu transparentności, ograniczeniu ryzyka korupcji oraz promowaniu uczciwej konkurencji w postępowaniach o zamówienia publiczne. Obejmuje wiele aspektów, takich jak kontrakty na towary, przeprowadzenie robót budowlanych, umowy o świadczenie usług, przetargi nieograniczone, udzielanie koncesji na roboty budowlane i usługi, a także całościowe zarządzanie postępowaniami w sprawie zamówień publicznych.
Ustawa nr 91/2016 reguluje odpowiedzialność karną osób prawnych. Przepisy te odgrywają elementarną rolę w pociąganiu podmiotów korporacyjnych do odpowiedzialności za działania przestępcze – określają obowiązujące kary, sposób ich nakładania oraz procedury ścigania podmiotów prawnych za przestępstwa. Co istotne, ustawa ta zalicza przestępstwa korupcyjne, takie jak przekupstwo, do takich, za które mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności osoby prawne.
Kolejnym istotnym aktem prawnym jest ustawa nr 315/2016 Dz.U., powszechnie znana jako ustawa antykickbackowa (o rejestracji partnerów sektora publicznego). Odgrywa ona zasadniczą rolę w zwiększaniu transparentności relacji między sektorem publicznym a prywatnym poprzez wymóg weryfikacji i ujawniania beneficjentów rzeczywistych czerpiących zyski z podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z państwem. Ustawa ta powołuje również rejestr partnerów sektora publicznego, i zobowiązuje spółki do ujawniania swojej struktury właścicielskiej aż do poziomu ostatecznego odbiorcy zysków, co uniemożliwia udzielanie zamówień firmom fasadowym.
Ustawa nr 55/2017 skupia się na służbie cywilnej, reformując działanie urzędników i ich wzajemne interakcje. Kładąc nacisk na takie wartości, jak neutralność polityczna, transparentność polityki kadrowej, skuteczność zarządzania, sprawiedliwe i równe traktowanie, ustawa ta promuje wysokie standardy etyczne i profesjonalne. Poskutkowała również powołaniem Rady Służby Cywilnej – niezależnego organu odpowiedzialnego za ochronę zasad służby cywilnej i nadzorowanie przestrzegania kodeksu postępowania urzędników służby cywilnej.
Uchwała nr 585/2018 nakreśla program antykorupcyjny Republiki Słowackiej na lata 2019–2023 i ma na celu proaktywną walkę z korupcją, zwiększenie transparentności i podniesienie skuteczności organów ścigania. Ostatnia aktualizacja wprowadziła też nowe obowiązki związane z zapobieganiem korupcji w Kancelarii Rządu, oraz istotne działania na rzecz tworzenia środowiska antykorupcyjnego.
W ustawie nr 54/2019 o ochronie sygnalistów uznano ich niezbędność w ujawnianiu korupcji. Celem tej ustawy jest ochrona osób zgłaszających korupcję i nadużycia, zabezpieczenie ich przed odwetem i zachęcenie do przekazywania cennych informacji. Dokument ten powołuje niezależny organ odpowiedzialny za zapewnienie sygnalistom ochrony i rozpatrywanie wniosków o nagrody dla nich.
Te nowe akty prawne to znaczący postęp w walce z korupcją na Słowacji. Akcentują one jednak również bieżące wyzwania, w tym potrzebę silniejszego egzekwowania przepisów, ograniczania ingerencji politycznych, wspierania kultury uczciwości w sektorze publicznym i prywatnym oraz budowania zaufania publicznego do instytucji.
Zawłaszczanie państwa – ważna kwestia w latach 2012–2020
Pomimo ustanowienia ram instytucjonalnych i wprowadzania ciągłych ulepszeń ustawodawczych w zakresie walki z korupcją, przez większość okresu omawianego w tym dokumencie dominowało zjawisko znane jako zawłaszczanie państwa. Pojawiło się ono podczas przeciągającego się przywództwa premiera Roberta Fico, który w latach 2006–2020 reprezentował partię polityczną SMER-SSD (Kierunek – Socjaldemokracja), z krótką przerwą w okresie 2010–2012. Mimo że po 2012 roku wprowadzono różne rozwiązania antykorupcyjne, przez cały ten czas wypływały poważne zarzuty korupcyjne wobec osób powiązanych ze SMER-SSD. Wygląda na to, że organy ścigania nie poświęciły tym zarzutom wystarczającej uwagi.
W tym czasie szefem Prokuratury Specjalnej (SPO) był Dušan Kováčik. Zajmował to stanowisko od utworzenia SPO w 2012 roku aż do swojej rezygnacji w kwietniu 2020. Kováčik spotkał się na tym stanowisku z krytyką w związku z zarzutami o niewłaściwe prowadzenie głośnych spraw korupcyjnych i pobłażliwość wobec wpływowych osób zamieszanych w skandale korupcyjne. Krytycy podnosili, że za kierownictwa Kováčika SPO nie przeprowadziła odpowiednich dochodzeń w sprawach z udziałem prominentnych polityków biznesmenów związanych ze SMER-SSD. To ewidentne unikanie rozliczeń jeszcze bardziej zaostrzyło obawy dotyczące zawłaszczenia państwa i ewentualnej manipulacji wymiarem sprawiedliwości.
Nie obyło się bez poważnych skandali, które obnażyły powszechność praktyk korupcyjnych w kręgach partii rządzącej. Jednym z takich przykładów była głośna „afera Bašternáka”, w którą zaangażował się biznesmen ściśle powiązany ze SMER-SSD, który usłyszał zarzuty dotyczące oszustw podatkowych i podejrzanych transakcji finansowych. Po otrzymaniu akt prokurator specjalny nie widział jednak powodu do wszczęcia śledztwa przeciwko Bašternákowi. Doniesienia te wywołały jednak w społeczeństwie powszechne oburzenie i masowe protesty antykorupcyjne w całej Słowacji. Obywatele domagali się rozliczalności, transparentności i dokładnych dochodzeń w sprawie domniemanych nadużyć, co doprowadziło do wszczęcia śledztwa w sprawie Bašternáka i skazania go w 2019 na pięć lat więzienia.
Wprawdzie Bašternák usłyszał wyrok więzienia, ale inne skandale korupcyjne były przedmiotem dochodzeń jedynie w ograniczonym zakresie. Rozliczne afery wykrywali dziennikarze śledczy, wobec czego prokurator specjalny Kováčik nie widział już powodu, żeby wszczynać postępowania karne. Na przykład w sprawie dotyczącej sprzeniewierzenia mienia wojskowego oskarżeni zostali agenci wywiadu, którzy trafili na trop tej sprawy, a nie osoby, które były w niej podejrzanymi. W przypadku innych skandali, jak śledztwo w sprawie taśmy, na której były premier Fico przechwalał się, że zabezpieczył dla partii SMER-SSD 40 mln euro od oligarchów, prokurator specjalny nie wszczął nawet śledztwa, które umożliwiłoby ekspertom zbadanie nośnika.
Prokuratura Specjalna nie była jednak jedyną instytucją utrudniającą prowadzenie głośnych spraw korupcyjnych. Gdy rządy SMER-SSD dobiegły końca, policja wszczęła śledztwo w sprawie grupy przestępczej, na której czele stał oligarcha z Nitry, Norbert Bödör, a która miała działać w policji. Grupa ta prowadziła dochodzenia lub wręcz przeciwnie – na żądanie lub w zamian za łapówki zamiatała sprawy pod dywan. Ważne stanowiska były systematycznie obsadzane wyłącznie ludźmi lojalnymi wobec systemu. Kontaktem Bödöra w policji był Tibor Gašpar, ówczesny szef policji, a obecnie kandydat SMER-SSD do parlamentu. Zwykłym funkcjonariuszom policji wydano rozkazy i płacono dziesiątki lub setki euro za śledzenie i obserwowanie polityków opozycji i rywali politycznych ówczesnej partii rządzącej SMER-SSD.
Punkt zwrotny: zamordowanie Kuciaka
Zamordowanie w lutym 2018 dziennikarza śledczego Jána Kuciaka stało się symbolem panującej korupcji i bezkarności władzy oraz punktem zwrotnym, który wstrząsnął Słowacją w posadach. Tragiczny los jego i jego narzeczonej Martiny Kušnírovej zaszokował cały kraj i wywołał powszechne oburzenie. W swojej pracy Kuciak skupiał się na śledztwach dotyczących korupcji, oszustw finansowych oraz powiązań między politykami a wpływowymi osobistościami – ujawnił skomplikowane powiązania korupcyjne rozciągające się na najwyższe szczeble władzy, obejmujące tuzów z partii rządzącej, SMER-SSD, i innych kręgów politycznych. Po tym zdarzeniu Marián Kočner, biznesmen oskarżony o zlecenie tych zabójstw, oferował pomoc swoim sojusznikom i członkom SMER-SSD – w jednej z przechwyconych wiadomości pisał: „Jak SMER-SSD straci władzę, to wszyscy pójdziemy siedzieć”.
Ohydne zabójstwo Jána Kuciaka i Martiny Kušnírovej odsłoniło niepokojące powiązania między przestępczością zorganizowaną a elitami politycznymi, a w konsekwencji doprowadziło do głębokiego kryzysu politycznego. Tysiące obywateli wyszło na ulice, by domagać się sprawiedliwości i położenia kresu korupcji. Ogólnokrajowe protesty doprowadziły ostatecznie do dymisji premiera Roberta Fico i jego rządu, co stanowiło punkt zwrotny w słowackiej polityce.
W następstwie protestów SMER-SSD, niegdyś wiodąca siła polityczna, po wyborach w 2020 wylądowała w ławach opozycji. Zmiana rządu przyniosła ze sobą ponowny zwrot ku walce z korupcją. Według słowackiej Transparency International w roku 2020 liczba śledztw w sprawach korupcyjnych wzrosła o ponad jedną trzecią, a postawionych zarzutów o korupcję było o ponad 50 procent więcej w porównaniu z poprzednią dekadą. Na powrót otwarto wiele spraw, które wcześniej utknęły w martwym punkcie, w tym dochodzenia karne prowadzone przeciw osobom powiązanym ze SMER-SSD, takim jak były prokurator specjalny Dušan Kováčik. Kováčik, mający należeć do tajnej grupy w policji i sądownictwie kontrolowanej przez Bödöra, która wywierała naciski na bieg dochodzeń w sprawie przestępstw popełnianych przez „swoich” lub je wstrzymywała, został skazany za korupcję na osiem lat więzienia i grzywnę w wysokości 100 tysięcy euro. Był to znaczące wydarzenie.
W kwietniu 2023 roku Specjalistyczny Sąd Karny uznał prezesa Narodowego Banku Słowacji Petera Kažimíra, który w latach 2012–2019 był ministrem finansów za rządów SMER-SSD. Sędzia nałożył na Kažimíra grzywnę w wysokości 100 tysięcy euro i zapowiedział, że w przypadku nieuiszczenia kary pieniężnej skazanemu grozi kara dwóch lat więzienia. Kažimíra oskarżono o to, że w 2016 wręczył łapówkę w wysokości 50 tysięcy euro byłemu prezesowi Administracji Finansowej Františkowi Imreczemu. Kilku polityków wzywało do jego dymisji. Proces, podczas którego w przypadku skazania może grozić mu do pięciu lat więzienia, jeszcze się nie zaczął.
W lipcu 2023 roku były policyjny śledczy Marián Kučerka został skazany na jedenaście lat więzienia i konfiskatę majątku. Kučerka został uznany winnym zatuszowania dwóch spraw: w pierwszym przypadku w zamian za 25 tysięcy euro miał dopilnować, aby policja nie postawiła zarzutów krewnemu Petra Žigi (ministra środowiska w latach 2012–2016 i ministra przemysłu w okresie 2016–2020 w rządzie SMER-SSD). Druga sprawa dotyczyła oszustw podatkowych popełnionych przez handlarzy paliwami – tym razem łapówka wyniosła 200 tysięcy euro.
Symbol straconej szansy – artykuł 363
Wznowienie walki z korupcją i zawłaszczaniem państwa doprowadziło do skazania kilku wysokich rangą osób zaangażowanych w praktyki korupcyjne na Słowacji. Powrót rządu do działania wzbudził nadzieję na to, że uda się rozwiązać głęboko zakorzenione problemy z korupcją. Jednak niestabilność polityczna w obrębie koalicji rządzącej ostudziła ten zapał. Aktualne nieporozumienia pomiędzy koalicjantami i odejście niektórych ważnych postaci zredukowały zdolność rządu do skutecznego realizowania inicjatyw antykorupcyjnych. Ponadto istnieją poważne obawy co do tego, czy osoby podejrzane o organizowanie sieci korupcyjnych będą w stanie wytrwać w swoich rolach politycznych. W sondażach przed przedterminowymi wyborami zaplanowanymi na koniec września 2023 prowadzi obecnie SMER-SSD [zgodnie z przewidywaniami wygrało to ugrupowanie, z wynikiem 22,94% poparcia (42 mandaty), premierem został ponownie Robert Fico – przyp. red.].
Oprócz panującej na Słowacji niestabilności politycznej kolejną zauważalną przeszkodą w ściganiu wysokich rangą polityków oskarżonych o korupcję jest prawo Prokuratora Generalnego (PG) do powoływania się na art. 363 kodeksu postępowania karnego, zgodnie z którym ma on prawo unieważniać decyzje podjęte przez policję i prokuraturę, jeżeli są one niezgodne z prawem. Unieważnienie takie powinno nastąpić w ciągu sześciu miesięcy od zapadnięcia kwestionowanej decyzji. Najważniejsze jednak, że wobec tego prokuratorskiego unieważnienia nie przysługuje żaden środek odwoławczy.
31 sierpnia 2021 roku PG Maroš Žilinka powołując się na art. 363 oddalił zarzuty korupcyjne postawione byłemu dyrektorowi słowackich tajnych służb (SIS) i czterem innym prominentnym osobom przebywającym w areszcie. Znaczenie tego kroku da się pojąć tylko w odpowiednim kontekście. Zarzuty, podtrzymywane wcześniej przez wiele sądów, w tym Sąd Najwyższy i Trybunał Konstytucyjny, zostały postawione przez Prokuratora Specjalnego – gdyż to on, a nie Prokurator Generalny jest właściwy w sprawach dotyczących korupcji. PG był jednak nominatem tej samej partii politycznej co oskarżony były dyrektor SIS, który jest również powiązany z dwoma członkami tej partii (SME Rodina, „Jesteśmy Rodziną”). PG sięgnął po ten szczególny środek, aby unieważnić zarzuty w ostatniej chwili przed wygaśnięciem tej możliwości. Od tego czasu (w latach 2022–2023) skorzystał jeszcze z art. 363, aby umorzyć śledztwo i anulować akt oskarżenia wobec byłego premiera Fico (członka-założyciela SMER-SSD) i Roberta Kaliňáka (ministra spraw wewnętrznych w latach 2006–2010 i 2012–2018).
Kilkakrotnie podejmowano próby ograniczenia uprawnień Prokuratora Generalnego. Już w 2020 roku rząd zapowiadał ograniczenie stosowania art. 363, jednak żaden z dwóch projektów przedłożonych w parlamencie w 2022 roku nie zebrał wystarczającej liczby głosów, ponieważ nie uzyskał poparcia parlamentarzystów z co najmniej dwóch partii koalicyjnych. W czerwcu 2023 roku prezydent Zuzana Čaputová wraz z grupą parlamentarzystów wniosła skargę do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionując konstytucyjność art. 363. Skarżący argumentowali, że w obecnym brzmieniu przepis ten stoi w sprzeczności z zasadą trójpodziału władzy, nie podlega kontroli w chwili stosowania i godzi w niezawisłość sądownictwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł jednak, że art. 363 nie narusza ani słowackiej konstytucji, ani zasady trójpodziału władz, ani też zasady pewności prawa.
Organizacje obywatelskie podnoszą, że Trybunał w swojej ocenie skupił się na zgodności przepisu z konstytucją, a nie na jego stosowaniu w praktyce oraz że artykuł ten nadal wymaga modyfikacji i doprecyzowania. Organizacje podkreślają niejasność przepisu, która prowadzi do jego nieprzejrzystego i nieprzewidywalnego stosowania, braku jasności co do rodzajów sytuacji, w których może działać, oraz zbyt długich ram czasowych.
Abstrahując od obecnego Prokuratora Generalnego, wszystkie te czynniki razem wzięte budzą poważne obawy, czy na Słowacji można wierzyć w sprawiedliwe postępowanie karne. Korzystanie przez PG z tego narzędzia od dwóch lat, nie tylko wstrząsnęło podstawami praworządności, ale także utrudniło ściganie spraw korupcyjnych związanych z byłym premierem Fico. Sytuacja ta otwiera mu potencjalną drogę powrotu do władzy [co po wyborach jesienią 2023 roku stało się faktem – przyp. red.], co oznaczałoby, że Słowacja obierze trajektorię analogiczną jak Węgry. Zmiany te nie tylko obnażają stronniczość, lecz także podają w wątpliwość rzetelność całego systemu prawnego. W obliczu spadku zaufania do sfery publicznej zarówno wśród ekspertów, jak i ogółu społeczeństwa trzeba pilnie działać. Obecnie zagrożona jest praworządność, która stanowi fundament sprawiedliwego traktowania. Podjęcie zdecydowanych kroków w celu przywrócenia zaufania do organów ścigania i utrzymania praworządności na Słowacji jest sprawą najwyższej wagi.
Jana Kazaz, GLOBSEC
